《汉书·百官公卿表》载：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”一乡有五千户以上的，由郡派一名有秩，五千户以下的，由县派一名啬夫。民户聚居的地方称为里，各里居住的户口多少各不相同。每里设里正一人，掌一里百家诸事，里有围墙，设监门。里之下，十家为什，五家为伍，相互检查，监督。汉平帝时，全国有乡6，622个。乡是地方行政基层组织，凡是徭役的分担，赋税的缴纳，驿递的差次等等，都是以乡为基层计算单位。 汉高祖二年，令举民年五十以上，有修行，能率众为善者，置为三老，每乡一人。再选择乡三老一人为县三老，县令、丞、尉向其求教，共商政事。这些人可免除徭役。汉代为了倡导忠孝节义的封建道德，特别重视三老制度，东汉时甚至有郡三老及国三老的设置。凡是有益于社会风化，为民法范者，皆旌表其门，所以三老实际负有社会的责任。文帝十二年诏曰：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生民之本也。三老，众民之师也……其遣谒者劳赐三老孝悌者帛，人五匹，孝悌力田二匹。”武帝时，还是依例赏赐。如果对地方教化不善，则责三老失职，汉武帝就曾派遣司马相如晓谕巴蜀，责备三老没有尽教诲之责。韩延寿为左冯翊时，有兄弟争讼田产，延寿认为事在教化不行，责在自身，便称病不听事，下属的县令、丞、三老、啬夫，也都自系待罪。 有秩和啬夫的职责相同。掌平讼之曲直，定徭役之轻重以及田租，口赋、市税的多少。所以，政刑的优劣，赋役是否公平合理，就可以看出有秩、啬夫的邪正。如能秉公办事，守正不阿，受到人民拥戴的，往往破格提拔，甚至官至九卿、郡守。例如朱邑，少时为舒桐乡啬夫，治事廉平不阿，深受人民敬重，迁补为太守卒史，后来擢至大司农（九卿）。死后归葬故乡，民为之起冢立祠，四时祭祀。张敞以乡有秩补太守卒史，后官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盗贼。亭长、亭侯，主侦察收捕盗贼。县尉、游徼、亭长皆习武事，带剑佩刀，持盾披甲。